Procedimiento Administrativo

Procedimiento administrativo. Foliatura del expediente.

Por otra parte, con respecto a la foliatura del expediente, aspecto que cuenta con vital importancia en el trámite del procedimiento y que es de obligatoria referencia en el análisis de un expediente de procedimiento administrativo, se advierte tal y como se nota a continuación: “... Es una regla formal del procedimiento administrativo que los expedientes administrativos deben llevar un estricto orden de foliatura, incorporándose en este, en orden cronológico, todos aquellos actos, documentos, trámites, que se vayan realizando. La foliatura debe ser consecutiva. En ese sentido, señala el tratadista Argentino ESCOLA, que los expedientes administrativos deben ser compaginados siguiendo el orden en que los actos y trámites del procedimiento se van cumpliendo. En relación con los agregados, señala que deben ser hechos al tiempo de su recepción y tomando el orden cronológico que les corresponde, sin interrumpir o cortar las constancias de las diligencias anteriores o contemporáneas. Según este autor, es muy conveniente al efectuar cada agregación, hacer referencia a la parte del expediente en que fue requerida y ordenada. Recomienda, además, que las actuaciones sean foliadas en forma correlativa o en sucesión inmediata. Lo anterior, no excluye que ciertos agregados, que por su volumen o carácter no es posible incorporar al expediente principal, sean considerados como anexos de éste, dejando constancia debida en él y dando a los anexos una foliación propia, siempre correlativa. La Procuraduría General de la República, en relación con la foliatura de expedientes, ha considerado que este requerimiento forma parte de la garantía constitucional del debido proceso (véanse oficios O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998 y C-164-99 de 19 de agosto de 1999). Siguiendo ese orden de ideas, ha estimado que un expediente sin foliar produce inseguridad , tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente. Por lo tanto, la foliatura del expediente deviene en un requisito necesario para garantizar el debido proceso ; en tal sentido ha manifestado: En definitiva, piezas del expediente sin foliarse en orden correlativo de incorporación, producen inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente. Como es obvio, tales omisiones de formalidades sustanciales vician de manera absoluta el procedimiento (...) al estar incompleto y en desorden el expediente, y sin foliar algunas de sus piezas, faltan elementos consustanciales del proceso que afectarían gravemente el motivo del acto final que pudiera dictarse.” Oficio C-263-2001 del 1 de octubre de 2001. Ha dicho también, que la foliatura en orden cronológico de los documentos que se encuentren en los expedientes administrativos tiene como finalidad facilitar el manejo de la información que se tramita en ellos, a efectos de seguir un orden, y además, para garantizar un adecuado derecho de defensa. En el dictamen N° C-049-99 de 5 de marzo de 1999, estableció lo siguiente: "... conforma parte de la garantía constitucional citada [debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento (...) Cada expediente debe estar foliado con una sola numeración." (Lo subrayado es del original). Esta Contraloría General, en diferentes oportunidades, ha llamado la atención a la Administración para que corrija vicios encontrados en expedientes sin foliatura, o que la tienen, pero no es continua, o no lleva un orden cronológico. En ese sentido, ha considerado que el expediente debe verse de forma integral con una foliatura consecutiva. (véanse RSL 118-98 de 15:30 del 6 de mayo de 1998, RC-618-2001 de las 13:00 horas del 16 de octubre del 2001, RC-41-2001 de las 15:00 horas del 23 de enero de 2001, Oficio DGCA-453-98 del 18 de mayo de 1998). Ha considerado además, este Órgano Contralor, que la falta de foliatura de un expediente contraría el principio de publicidad en los procedimientos de contratación administrativa, el cual se traduce como un fácil acceso al expediente administrativo que debe encontrarse completo, al día y debidamente foliado (véase RC-217-2002 de las 14:00 horas del 8 de abril de 2002) Por otra parte, en relación con el cambio de foliatura este órgano Contralor ha manifestado lo siguiente: “En el caso de mérito la documentación que acompaña la gestión esta constituida por un grupo de documentos varios, en los que incluso es posible apreciar el cambio de foliatura, situación que, además de resultar irregular, nos imposibilita determinar si la información está completa”. Oficio 11585 10 de octubre de 2001 (DI-AA-2908). De todo lo anterior, se puede concluir en forma preliminar, que los expedientes administrativos deben ser compaginados siguiendo el orden cronológico de los actos y trámites del procedimiento, lo cual implica que las actuaciones deben incorporarse en forma correlativa o en sucesión inmediata. Además, la foliatura de los expedientes en orden cronológico tiene como finalidad facilitar el manejo de la información que contienen y forma parte de la garantía constitucional del debido proceso, toda vez que un expediente sin foliar produce inseguridad a la Administración e interesado, por lo que el expediente debe estar foliado con una sola numeración...” (Contraloría General de la República, División de Asesoría y Gestión Jurídica, oficio 15419 (DAGJ-2011-2002), del 05 de diciembre de 2002). Oficio 9697-2003 del 4 de setiembre de 2003 (DAGJ-1242-2003).

Procedimiento Administrativo. Su instrucción puede ser realizada por el órgano decisor o delegada al órgano director del procedimiento.

Cabe en este punto señalar que la Procuraduría General de la República, ha externado criterio respecto de la conformación de órganos directores en la Municipalidades en el siguiente sentido: “... En primer lugar, debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; pero, este Organo Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano director. La facultad que tendrá ese órgano director es únicamente la de instruir el procedimiento. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que: "…ni en éste ni en ningún caso puede el propio órgano director del procedimiento administrativo dictar el acto final, ya que su competencia se limita a la instrucción del expediente mas no así a su resolución…" (Resolución 910-93 de 20 de febrero de 1993). Tesis que además ha sido desarrollada en nuestra jurisprudencia. Por su parte, debe analizarse la situación específica de los concejos municipales, sobre la posibilidad de delegación de la instrucción de un procedimiento administrativo, a través del nombramiento de un órgano director. Revisado el Código Municipal se evidencia que éste no contiene una norma expresa sobre el nombramiento de órganos directores de procedimiento administrativo por parte de los concejos municipales. Por lo tanto, se debe recurrir a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, partiendo del dato de que los concejos municipales son órganos colegiados. Es tipo de órganos tienen la particularidad de que, de conformidad con el artículo 90 inciso e), de la Ley General, no pueden delegar sus funciones "sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario". Es por ello, que los órganos de naturaleza colegiada tienen limitada su posibilidad de delegación, debido a que no pueden decidir libremente a cuál órgano se le va a delegar la instrucción de una decisión suya, sino que, puede delegarse, únicamente, en el secretario. Esta situación ya ha sido analizada por esta Institución, señalándose lo siguiente: "Por último, cabe indicar que no existe una regla específica contenida en la Ley General de la Administración Pública en el sentido de determinar, a priori, sobre que órgano específico recaerá la obligación de tramitar el procedimiento. Sobre este postulado, cabe únicamente indicar la disposición expresa en el sentido de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos (artículo 90, inciso e) de la Ley General. En el caso del Concejo de Gobierno, ver artículo 33 inciso c) ibídem). De tal suerte que, en este aspecto, nos encontramos en el campo del ejercicio de una decisión discrecional a cargo del superior jerárquico de los funcionarios que serán investigados, de tal suerte que a aquél le corresponderá determinar cuál específico departamento o sección al interno del órgano deberá tramitar el procedimiento administrativo. Esta decisión, a su vez, tiene como marco de referencia los conceptos generales de eficiencia y razonabilidad de toda competencia discrecional (artículo 15 ibid), y tomando en cuenta la mejor satisfacción del interés público que la supone (artículo 10 ibid), que, en el caso que nos ocupa, pueden entenderse como determinar el órgano que pueda garantizar la tramitación de un procedimiento administrativo respetuoso de los derechos de los funcionarios investigados. Por ello, la decisión puede recaer tanto en la Asesoría Jurídica como en cualquier otro departamento o sección, ello a criterio del superior jerárquico encargado de imponer la sanción pertinente." (Dictamen C-140-96 de 26 de agosto de 1996, citado, además que el pronunciamiento OJ-053-2000 de 29 de mayo del 2000) Por lo tanto, si el Concejo Municipal lo que pretende es nombrar un órgano director para que instruya un procedimiento administrativo cuya decisión final le compete a él, podrá delegar la instrucción del mismo únicamente en el secretario. En el caso de las municipalidades, la figura del secretario del Concejo se encuentra expresamente regulada en el artículo 53 del Código Municipal, en el que se establecen los deberes que tendrá. En el inciso d), se indica "Cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal". Si se relaciona lo dispuesto en el artículo 90 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, con lo estipulado en el numeral 53 inciso d) del Código Municipal, debe arribarse a la conclusión de que los concejos municipales pueden nombrar como órgano director de un procedimiento a quien ocupe el cargo de secretario, previsto en el artículo 53 de cita. Unicamente, como referencia, en el pronunciamiento OJ-053-2000 de 29 de mayo del 2001 se analizó en tema en relación con el Secretario del Concejo de Gobierno, que es similar a la expuesta. En este sentido expuesto, se reconsidera de oficio de pronunciamiento OJ-047-2001 de 10 de mayo del 2000, sobre ese extremo...” (Procuraduría General de la República, Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre de 2001) Según el criterio transcrito, se concluye que el Concejo municipal puede instruir el procedimiento ordinario, o delegar tal instrucción en el Secretario. Oficio 9697-2003 del 4 de setiembre de 2003 (DAGJ-1242-2003).

Procedimiento Administrativo. Recomendación de despido por parte de la Contraloría General de la República. Carácter vinculante.

Ésta Contraloría General de la República determinó por resolución final y definitiva , recomendar la destitución con carácter vinculante del cargo sin responsabilidad patronal al Gerente General del Banco (...). Que para los actos administrativos de esta naturaleza -aunado a la característica esencial que presenta el caso en particular, como lo es, la obligación de su cumplimiento por contener una recomendación de carácter vinculante-, rigen entre otros, los principios administrativos de ejecutoriedad y ejecutividad. Que sobre los principios antes mencionados, la Sala Constitucional ha establecido que: "…en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, cual es la ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de intereses públicos concretos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. (...)” (Sentencia número N° 2360-96 de las diez horas nueve minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis). Que en dos ocasiones se le ha indicado a la Junta Directiva Nacional que deben cumplir con la ejecución de la recomendación vinculante de despido, del señor (...), como lo son: la resolución definitiva del procedimiento administrativo y el oficio N° 16449 (FOE-FEC-1133) de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. A pesar de lo anterior, la Junta Directiva Nacional, por votación de mayoría, adoptó la decisión de no ejecutar el despido del funcionario, por haberse interpuesto un recurso de amparo (...), planteado por el Gerente General, en relación con la votación para el despido, en torno a la mayoría necesaria para ejecutar las órdenes de la Contraloría General de la República. Al respecto, es menester indicar, que si bien es cierto que la Sala Constitucional al admitir el recurso para estudio, suspendió el acto administrativo impugnado (sesión de votación), es cierto también, que los efectos de este acto administrativo son aislados en relación con la decisión definitiva de la Contraloría General de recomendar –con carácter vinculante- el despido de marras. Tan es así, que la Sala Constitucional no suspendió la resolución final dictada por esta representación. Aunado a lo anterior, debe rescatarse, que ante una conducta administrativa en función del ordinal 68 de la Ley Orgánica de esta Institución (Potestad para ordenar y recomendar sanciones), la misma cuando va dirigida a aquellos entes u órganos en donde el cuerpo jerárquico es colegiado, es irrelevante e innecesario dilucidar si se procede a la sanción o despido con la mayoría de los votos o bajo otro sistema incorporado en una normativa propia de cada uno de ellos. Esto significa, que indiferentemente de cómo resulte la votación, es un deber jurídico –obligación indiscutible- del órgano colegiado jerárquico de cada institución, proceder con la recomendación vinculante establecida por la Contraloría General de la República, en el ejercicio de sus competencias de fiscalización superior. Así las cosas, de conformidad con todo lo expuesto, proceda inmediatamente la Junta Directiva Nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal a aplicar la sanción establecida al Gerente General de dicha Institución (despido sin responsabilidad patronal), lo cual deberá ejecutar dentro del término de veinticuatro horas a partir de la notificación de la presente nota. Lo anterior, bajo el apercibimiento de que, en caso de omisión, se procederá conforme lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley Órganica de la Contraloría General de la República. Oficio 2193 del 6 de marzo de 2003 (DAGJ 270–2003).